1. Introducción.

En los primeros años de la década de los años setenta del Siglo XX en España se toma conciencia de la degradación del medio ambiente como uno de los problemas principales que la Humanidad debe afrontar. Ya entonces se identifican fenómenos tales como la explotación intensiva de los recursos naturales, el desarrollo industrial y la actividad urbanizadora de grandes áreas territoriales que han llegado a amenazar en determinadas zonas la capacidad asimiladora y regeneradora de la Naturaleza.

Si bien España, dado el grado de desarrollo industrial por aquel entonces, no había alcanzado un nivel intolerable de degradación del medio ambiente, se estimaba que era el momento adecuado para que el Estado empezase a realizar esfuerzos para la protección del mismo.

En ese contexto se vislumbraban problemas medioambientales que deberían abordarse mediante una política general que afrontase distintas facetas, hasta entonces inexploradas, y que requerían unos instrumentos legales inexistentes en esos momentos. La herramienta adecuada hubiera sido una ley integran que abordase de forma coordinada e integral toda la problemática existente, pero cuestiones como la falta de experiencia en diversos aspectos, la necesaria dosificación de los recursos financieros para llevar a cabo las medidas necesarias, o el diverso grado de urgencia de los diferentes problemas existentes, hizo que el Gobierno de la época optase por llevar a cabo políticas sectoriales, comenzando por el tema de la contaminación del aire

La Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del ambiente atmosférico, supuso el primer instrumento normativo que tenía por objeto prevenir, vigilar y corregir las situaciones de contaminación atmosférica, cualesquiera que sean las causas que la produzcan. Facultaba al Gobierno a fijar los niveles de inmisión y establecía para los titulares de focos emisores de contaminantes a la atmósfera la obligación de respetar los niveles de emisión que el Gobierno estableciere con carácter general.

Como resulta evidente la Ley 38/1972 es una disposición anterior a la Constitución Española de 1978, por lo que mostraba grandes carencias jurídicas y administrativas, no teniendo en cuenta, por ejemplo, la estructura competencial derivada de la existencia de las comunidades autónomas.  Por otra parte, en 1986 se produjo el ingreso de España en la Comunidad Económica Europea (CEE), que supuso la obligación de trasponer al ordenamiento jurídico interno todo el acervo normativo en materia de medio ambiente que a lo largo de los años había promulgado la CEE. Todo ello hizo que la ley de 1972 quedase desfasada en muchos aspectos y superada por los acontecimientos.

En esta situación se hacía necesaria una nueva ley relativa al medio ambiente atmosférico conforme al actual ordenamiento jurídico y administrativo, inspirada en los principios, enfoques y directrices que definen la política ambiental y de protección de la atmósfera en el ámbito de la Unión Europea y que tenga en cuenta los requisitos técnicos que conforman el acervo comunitario en materia de atmósfera. Esta necesidad ha quedado cubierta mediante la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del aire y protección de la atmósfera, que derogaba la anterior.

En este documento se analiza la evolución del régimen de instalación, ampliación y traslado de las explotaciones o industrias que desarrollan actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, desde la promulgación de Ley 38/1972 hasta la promulgación de la Ley 34/2007, no siendo el objeto del mismo entrar en un análisis de otros muchos aspectos también regulados por las citadas leyes en materia de calidad del aire y protección de la atmósfera.

1. Régimen de instalación, ampliación y traslado de industrias y actividades en el marco de la Ley 38/1972.

En relación a la puesta en funcionamiento de las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, la Ley 38/197 preveía la aplicación del régimen general de instalación, ampliación y traslados de industrias vigente en su momento. Este mandato determina la necesidad de una armonización de trámites que haga posible integrar en el procedimiento general las exigencias propias derivadas de la ley citada.

En lo relativo a industrias, en el momento de promulgarse la Ley 38/1972, el régimen general referido, se concretaba en el Decreto 1775/1967, de 22 de julio, sobre el régimen de instalación, ampliación y traslado de industrias, que establecía los siguientes grupos de industrias:

• Grupo primero. Industrias cuya instalación, ampliación o traslado requieran autorización administrativa previa.
• Grupo segundo. Industrias cuya libre instalación o ampliación exija el cumplimiento de determinadas condiciones técnicas o de dimensión mínima. Si no se cumplen las condiciones o dimensiones mínimas, será necesario autorización administrativa previa.
• Grupo tercero. Industrias que pueden instalarse, ampliarse o trasladarse libremente.

Este Decreto no ha permanecido inalterado durante el periodo de vigencia de la Ley 38/1972, sino que ha sufrido diversas modificaciones a lo largo del tiempo, de forma que ha desaparecido el grupo de industrias sometidas a condiciones técnicas y dimensiones mínimas, aumentando las industrias de libre instalación y quedando un grupo reducido de industrias sometidas a autorización administrativa previa. Las modificaciones más significativas del Decreto 1775/1967, que han terminado por conformar el régimen de instalación, ampliación y traslado de industrias, se concretan, por orden cronológico, en las siguientes disposiciones normativas:

• Real Decreto 378/1977, de 25 de febrero, sobre medidas liberalizadoras en materia de instalación, ampliación y traslado de industrias.
• Real Decreto 2135/1980, de 26 de septiembre, sobre liberalización industrial.
• Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

La Ley 21/1992 es la disposición que marca el régimen general de industrias a partir del año 1992, estando en vigor actualmente. En concreto, reconoce la libertad de establecimiento para la instalación, ampliación y traslado de las actividades industriales, aunque en determinadas circunstancias será necesaria la presentación de una declaración responsable o una comunicación previa para ejercer la actividad, y solo podrá exigirse autorización administrativa previa cuando resulte obligado para el cumplimiento de obligaciones del Estado derivadas de la normativa comunitaria o de tratados y convenios internacionales. No obstante, el régimen concreto de instalación, ampliación y traslado quedó configurado por el Real Decreto 2135/1980, sin que el mismo haya sido modificado hasta la fecha.

La Ley 38/1972 no establecía las normas de procedimiento a seguir para la puesta en funcionamiento de las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, de tal manera que quedase garantizada la implantación de medidas correctoras de la contaminación y cumplimiento de valores límites de emisión, y tampoco establecía un catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera. Todo ello quedaba a expensas del posterior desarrollo reglamentario de la Ley 38/1972, dentro del cual cabe destacar las siguientes disposiciones:

• Decreto 833/1975, de 6 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del ambiente atmosférico.
• Orden de 18 de octubre de 1976 sobre prevención y corrección de la contaminación industrial de la atmósfera.

El Decreto 833/1975, en cumplimiento del mandato de la Ley 39/1972, en su Anexo II estableció el primer Catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera.  Las actividades quedaban clasificadas en alguno de los grupos A, B o C. Como es evidente esas actividades se desarrollaban en industrias, para cuya instalación, ampliación o traslado debía aplicarse el régimen de instalación, ampliación y traslado descrito en párrafos anteriores.

La Orden de 18 de octubre de 1976 es la disposición que, en el Capítulo III, relativo a la aprobación del proyecto, y en el Capítulo IV, relativo a la autorización de puesta en marcha y funcionamiento, establece las peculiaridades de procedimiento aplicables a las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera del Grupo, A, B o C para integrar los requisitos específicos derivados de la Ley 38/1972, tales como implantación de medidas correctoras  para impedir o mitigar de la contaminación atmosférica o la exigencia del cumplimiento de valores límite de emisión, en el procedimiento general de instalación, ampliación o traslado de la industria. Cabe decir que esta Orden solo afecta a industrias que en aquel momento eran competencia del Ministerio de Industria, no realizando la integración del procedimiento para actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera que pudieran quedar en el ámbito competencial de otros ministerios.

En el marco descrito, el establecimiento de medidas correctoras de la contaminación atmosférica, la exigencia de valores límite de emisión y el establecimiento de otros requisitos sobre el asunto, quedaba íntimamente ligado al procedimiento de instalación, ampliación y traslado de industrias, no siendo tramites independientes e inconexos.

La Orden indicada fijaba la necesidad de que el proyecto general de la industria también contemple todo lo relativo a la protección de la atmósfera, concretaba los órganos competentes para informar sobre la adecuación del proyecto desde el punto de vista de la protección de la atmósfera y, en su caso, para resolver sobre la autorización.

En cualquier caso, las prescripciones fijadas por la Orden de 1976 en el Capítulo III y en el Capítulo IV, quedaron considerablemente modificadas a raíz de la publicación del Real Decreto 2135/1980 y la Orden de 19 de diciembre de 1980, que lo desarrollaba. A partir de entonces la instalación, ampliación y traslado de industrias requería la presentación ante la Administración competente en materia de industria de un proyecto, que debería incluir lo relativo a la protección de la atmósfera, que no precisaba ser aprobado por la Administración. Finalizada la ejecución, para la puesta en marcha o en funcionamiento de la industria, era suficiente la presentación ante la Administración competente en materia de industria, de un certificado expedido por técnico competente sobre la adecuación de la industria al proyecto y a la normativa aplicable. En caso de industrias que desarrollasen actividades del Grupo A o B, era necesario aportar un certificado expedido por Entidad Colaboradora sobre el cumplimiento de las condiciones establecidas en el proyecto sobre limitación de la contaminación atmosférica. En caso de industrias que desarrollasen actividades del Grupo C, era suficiente aportar una comunicación de técnico competente que dejase constancia de que la actividad no es contaminante. Cabe decir, que el procedimiento derivado del Real Decreto 2135/1980 y la Orden de 19 de diciembre de 1980 ha estado plenamente vigente hasta el año 2007.

Es preciso señalar que la Orden de 18 de octubre de 1976, el Real Decreto 2135/1980 y la Orden de 19 de diciembre de 1980 son preconstitucionales y no se adaptan a la configuración competencial derivada de la Constitución Española de 1978, El surgimiento de las comunidades autónomas supuso que las mismas asumieran las competencias de ejecución y desarrollo legislativo en materia de medio ambiente, incluida la relativa a protección de la atmósfera. Al pasar las competencias en materia de atmósfera y también en materia de industria a las comunidades autónomas, si bien la orden citada continuaba vigente, la coordinación entre el órgano competente en materia de atmósfera y el órgano competente en materia de industria, que generalmente eran distintos, se resintió, lo que supuso que el trámite de imposición de condiciones en materia de atmósfera se constituyera como un trámite independiente, sin conexión con el trámite de instalación, ampliación y traslado de industrias.

1. Régimen de instalación, ampliación y traslado de instalaciones y actividades en el marco de la Ley 34/2007.

Como ya se ha indicado en el apartado anterior hasta la promulgación de la Ley 34/2007, de calidad del aire y protección de la atmósfera, la instalación, ampliación y traslado de industrias que desarrollaban actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera estaba definido por el Real Decreto 2135/1980 y la Orden de 19 de diciembre de 1980 que lo desarrollaba.  Era un trámite que integraba las exigencias sobre protección de la atmósfera en el procedimiento de instalación, ampliación y traslado propio de la actividad industrial, lo que exigía coordinación entre el órgano competente en materia de industria y el órgano competente en materia de protección de la atmósfera, que generalmente eran distintos.

La Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del aire y protección de la atmósfera, deroga la Ley 38/1972, incorpora un nuevo Catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, el cual ha sufrido varias actualizaciones desde entonces, y clasifica las actividades en Grupo A, B o C. Por otra parte, establece el régimen de intervención administrativa aplicable a las actividades incluidas en el Catálogo citado.

Quedan sometidas a procedimiento de autorización administrativa de la comunidad autónoma y en los términos que estas determinen, la construcción, montaje, explotación, traslado o modificación sustancial, de aquellas instalaciones en las que se desarrollen alguna de las actividades incluidas en el Catálogo y que figuran en el mismo como pertenecientes a los grupos A y B.

Estas autorizaciones se emitirán sin perjuicio de cualquier otro instrumento de intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos.

Por otra parte, la construcción, montaje, explotación, traslado, modificación sustancial, cese o clausura de aquellas instalaciones en las que se desarrollen alguna de las actividades incluidas en el Catálogo que figuran como pertenecientes al grupo C, deberá ser notificada al órgano competente de la comunidad autónoma en las condiciones que determine su normativa.

El régimen así definido por la Ley 34/2007 supone configurar un sistema independiente del régimen general de instalación, ampliación y traslado de industrias tal como lo determina el Real Decreto 2135/1980 y la Orden de 19 de diciembre de 1980 que lo desarrolla.

Cabe decir que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha no ha desarrollado los procedimientos de autorización y de notificación de actividades potencialmente contaminadora de la atmósfera, ni ha explorado las posibilidades que ofrece el hecho de que sea posible emitir autorización para la construcción, montaje y explotación.

Actualmente, en Castilla-La Mancha, para las actividades del grupo A y B,  la Dirección General de Economía Circular  emite una única resolución con carácter previo a la puesta en funcionamiento de la instalación, en la que se identifican focos contaminantes, medidas correctoras a implantar, valores límites de emisión y, en su caso, de inmisión, que se deben cumplir, así como la periodicidad de las mediciones a realizar.

Una vez emitida la resolución indicada, el titular de la instalación deberá presentar, como norma general, unas mediciones de emisión a la atmósfera con la periodicidad que se establezca. La autorización emitida comprende la construcción, montaje y la explotación de la instalación, siendo conveniente explorar la conveniencia de establecer autorizaciones expresas separadas para la construcción de la instalación, el montaje y la explotación, si bien la autorización para la construcción y el montaje se podrían tramitar de forma simultánea o sucesiva, a elección del titular de la instalación.

Como reto para el futuro, sería apropiado un desarrollo reglamentario de la Ley 34/2007 que definiera los procedimientos a seguir, peculiaridades a considerar y los documentos que se deberían presentar para obtener cada una de esas autorizaciones.